中国的教育评估工作已经从改革开放初的暗中摸索，经过三十多年的不断试错，终于发展到了目前的整体性的顶层设计阶段。然而，我们对评估的本质属性及其规律性的理解至今仍然存在诸多欠缺，评估实践中的不知所措和理论研究中的迷惑不解同时并存，一直以来困扰着每一步的评估改革。评估工作到底是行政管理的抓手，还是专业服务的助手？评估是为了问责绩效、控制质量、强化服从、促使改进，还是为了增进交流、触发学习、赋权增能、服务发展？评估者、评估对象、评估委托者、评估结果使用者等各方利害相关者应该各自发挥什么作用？评估要负责测量、描述，还是要负责甄别、判断或建构？“管办评分离”的改革正是要在顶层设计层面回答好这样的一些关系问题，以切实保障教育质量。

在“管办评分离”的改革设计中，评估这一角色在教育质量保障中的重要性从来就没有像今天这样清晰过。一直以来，它基本上只是充当行政部门的一种管理工具，最多也只是标榜专业介入的一种象征性点缀，整体而言，教育评估远没有成为一种独立的、专业的、权威性的工作。这种独立性、专业性和权威性的缺乏是互为因果的。正是因为缺乏独立性，其专业性和权威性一直无法得以很好地培育和发展，同时也正是由于其专业性和权威性很少得以彰显，其独立性地位的确立一直被延缓甚至忽略。我们无法完全厘清独立性、专业性和权威性之间到底谁是病症、谁是病因、谁是病根或者哪个病根多一点，但我们知道，只有提高评估的专业性，增强其独立性和权威性，才能切实保障教育质量。在这三者之间，独立性是提高评估机构专业性和权威性的基本前提；专业性是确立其独立专门服务机构地位、建立其在此领域权威性的关键要素；权威性是这一独立专业部门可持续发展的根本保证。

一、“管办评分离”的现状：评估缺乏专业性的主要表征

专业性缺乏不仅是评估缺乏独立性的果，也是其因，专业性方面的不足已经成为人们讨论是否或在多大程度上给予评估独立地位的理由或者说借口。不可否认，教育评估的专业化确实还处于很低水平。主要表现包括：评估专业词汇的使用混乱，许多理论、模式和方法还没有相对应的中文名称；评估工作的原则和理念与境外还不接轨；评估程序和运作方法与境外存在较大差异和差距，个别项目中尝试的境外普遍使用的预访程序与现实环境显得格格不入；评估所依据的相关质量标准和资质框架长期空缺；评估本身的专业标准与规范还不成熟；评估工作的适切性、目标的有限性和建议的具体性没有得到足够的重视；评估的有用性及其服务产品的使用效益尚难以顾及；院校的主体地位无法真正落实；学生在评估中的中心地位和学生参与外部评估组工作在这里仍然显得不可思议；国际专家的参与在大部分评估活动中还罕见；我们难以理解对于学习的评价、为了学习的评价和作为学习的评价到底有什么不同；我们不能准确区分认证、评审和评价等之间的差异；我们基本上还不了解痕迹追踪、基准比对、证据层次理论、基于风险的复核为何物；评估尚未在公众中建立起信心和信任；评估专业机构仍然缺乏专业规范、专业标准和评估专业人员；支撑独立的、权威的教育评估的公认的四大元评估标准，如图1所示，并未在绝大多数评估项目的评估中真正使用。

教育评估专业化水平不高的一个最突出的表现是，我们对于境外一些相对比较成熟的理论、模式和方法的借鉴存在误解、扭曲和误导。这里面既有我行我素，盲人摸象，还有的是非此即彼和“指鹿为马”。评估是为了改进而不是为了证明，这么说没错，但必须知道这只是指其最终目的，并未否定其本质上就是一种证明对错、优劣和价值的方法与过程，特别是对于我们这样的证明工作还远未做好的评估者来说更是如此。评估需要更多的公开性，但并不是一切都要公开，在许多情况下具备一定独门绝技的暗箱操作仍然是这个特殊行当的必要手段，目前倒是这种专业性和技术含量的缺乏这一尴尬事实本身才是最见不得阳光的。评估对象越来越成为评估服务产品的主要消费者，但评估委托者同样是评估服务对象，咨询决策这一最原始功能仍将是评估的基本功能。形成性、协作性、民主性、参与性无疑将是未来评估的方向，一手操控已不可接受，赋权增能成了我们最高的理想，但是未来的常态肯定不是你我不分的状态，因为考虑成本和信用，我们仍将保持与评估对象之间的一臂远的距离。发展性评估当然与发展有关，但如果将之理解成外部推动发展甚至促进增值的过程，那就与其本意大相径庭了，它毕竟只是一种强调内外共同设计、共同参与评估的注重使用效益和学习效果的评估理念。后现代的评估理念确实具有很大的吸引力，同行间的建构确实具有很大的诱惑力，但是客观理性仍然是我们的“武器库里的唯一核武器”。以评可以促建，但这只是对于评估的一种目标意图和功能定位的描述，把评估作为一种专业手段给评估对象以专业帮助和支持，以评助建，才是作为一种路径、一种方法、一种原则的涉及专业评估本质属性的普遍性要求。院校质量评审关注内部质量保障，但并不是外部的基准、外部的要求不再重要了，而恰恰相反，正是这些外部的基准和要求才是确定内部质量保障处于何种阶段的基本依据。所谓合格评估确实有点像某种认证，但是作为我们的评估工具箱里不多的专业工具之一，院校及专业层面的认证有着更为饱满的含义及其固有的方式。

总体而言，我们的教育评估理念、模式和方法还不够先进，各方利害相关人的多元角色参与还不够，业内所普遍接受的价值还没有被很好地吸收过来，评估的有用性、适恰性、可行性和准确性还没有得到有效落实。评估涉业人员的专业素质不够，评估专家的专业培训也极少，评估的附加值和技术含量仍然很低，评估工作咨询政府决策和服务学校发展的能力还不强。评估工作的院校支持度、同行认可度、领导满意度和社会美誉度均不高。忽视评估工作的专业地位和滥用评估手段处理教育管理问题并存，使其远没有在教育质量保障中发挥应有作用。

二、完善外部质量保障体系：评估增强独立性的基本架构

中国的教育评估要提高专业性、建立起权威性，需要一种重要的制度支撑，那就是增强其独立性。就像留在家里的孩子总是长不大一样，教育评估部门也只有具备相对的独立性才能自立门户，创出一片自己的天地。评估机构的独立性主要是在与作为管理方的政府和作为办学者的院校之间的铁三角关系中确立的，如图2所示。
 

 “管办评分离”主要指增强管办评之间的独立性，尽管其中包含管与评、管与办以及办与管、办与评之间的独立性，但其核心却是评对于管的独立性和评对于办的独立性。至于评估专家组及其成员相对于评估机构的独立性以及院校内部评估的独立性则不在“管办评分离”改革的讨论范围之内。独立性既是评估机构保持其专业性应当具有的一种特性，也是其得以超然地开展工作和逐步建立起其权威性所必须具备的一种条件。保持独立性既是评估机构法定的一种地位和权利，也是赋予它的一种责任和义务。对于评估者来说，它还意味着真实、专业、责任和公开的一种价值追求。

独立性问题涉及组织机构、运作过程、财务安排、评估决定、结果使用、信息公开等方面的一些角色关系。独立性一方面要求评估在特定范围内免于外部的非法干预，同时也要求具体界定评估在这些方面到底具有怎样的自由。凯罗琳－坎姆泊贝尔（Carolyn　Campbell，2012）认为：独立性是指免于外部控制，不从属于别人的权威，生计及补贴不依靠别人，能够自己思考和行动，不与别人相互联结。约瑟泊－菲勒（Josep　A．Ferre，2011）认为：独立性或许是指不与别人联结，相互分离，免于外部控制，不从属于别人的权威，能够自己行动或思考，不依靠他人确定观点或依靠他人在行为上的指引，自治、自主，平等，客观，公正，无成见，不偏心。克里斯汀－修恩（Christian　Thune，2009）认为：独立性主要是评估机构、政府和高等院校这个三角之间的问题。

国际高等教育质量保障机构网络（INQAAHE）的质量保障良好实践指南（GGP）第9款规定：“外部质量保障机构必须独立，也就是它对其运作具有自主责任，且其判断不能受第三方影响”；第10款规定：“上诉应由不负责原本决定和无利益冲突的复核人员开展，但上诉不必在外部质量保障机构以外开展”。欧洲质量保障标准与准则（ESG）第3.6条标准规定：“机构应该独立到这样的一个程度：它们的运作具有自主责任，同时其报告中所作的结论与建议不能受到诸如高等院校、部委或其他利害相关人等第三方的影响。”亚太质量网络（APQN）标准5“独立性”中规定：“机构的报告中的判断和建议不能被第三方改变。”

法定的、政治上的和财务的独立性是能否真正独立的关键要素。评估机构管理人员的选拔和任命权、政府拨款方式、购买评估服务的市场状况以及有效地承担评估所必需的资源等也都可能在不同程度上影响评估的独立性。在实践中，评估机构会受到来自政府等相关方面的压力，也会受到来自院校的压力。但是，独立性是作出透明、客观、公正判断的前提条件。因此，在评估机构对于院校的独立性方面，需要处理好如何管理同院校合作以增强质量保障措施的适切性与避免院校干预质量保障过程运作之间的紧张关系。评估机构还需要在回应社会各方要求的同时，保证评估程序是规范的、评估决定是不受干扰的。

罗·爱特里尔（Raul　Atria，2011）认为：公共政策关注效率、合理性、入学机会、适切性和产出；院校关注自主权、扩张、内聚力、市场份额和资金来源；市场关注排名、声誉竞赛与竞争和世界级的地位；学界关注学术自由、灵活的网络和研究驱动的科学质量。评估需要联结这些不同的出发点并整合成一致的观点，既要满足公共问责的需要，也要支持自主的院校的内部质量文化，还要增进市场的透明度，并得到学术圈及研究人员的信任。当然，在现实中，并不是所有利害相关人的期待与要求可以平等地被满足的，就如丹墨（Dirk　Van　Damme）所言，评估的天平往往是从院校的自主性、学界的参与向公共政策、市场力量倾斜的。外部质量保障应当建立在一个更为平衡与和谐的制度安排之上。政府应该释放部分的监管责任，减少行政性干预；院校应该更好地肩负起质量主体的责任，强化内部质量保障机制；学界应该改变自我中心和内向思维，扩大主动参与；市场则要增强透明度和系统层面的信任度，反对市场化和商品化。

外部质量保障的目的可以侧重于问责和控制，也可以侧重于服从和改进。问责和控制的核心是控制，服从和改进的核心是保障，当然外部强求而非学校自主参与的改进则又蜕变成了控制。至于究竟是应该控制多一点还是保障多一点，则要看院校内部质量保障体系本身的成熟度水平，水平越高时需要的控制就越少。这就是所谓的“与问责相伴的自主”（autonomy　with　accountability）。根据新公共管理理论，外部质量保障的引入是部分回应院校自主权与公共问责两种诉求的一种交换。以外部质量保障与内部质量保障的形式替代了传统的控制式和命令式的管理方式，而外部质量保障的目的是服务内部质量保障，外部质量保障的强度按照内部质量保障的状况作出相应的调整。同时，外部质量保障也涉及从准入程序、院校自评、外部评估复核到风险管理的整个过程，准入程序、院校自评越是薄弱，风险就越大，外部评估复核的强度就需要越大。在外部质量保障中，可接受的质量水平可以通过认证手段来保障，而更高的质量水平则需要更多其它的评估复核措施。外部质量保障主要关注可外显的那部分质量，而日常改进过程中许多难以外显的质量工作则更多地依靠院校内部质量保障去承担。

要在没有惩戒行动担忧的情况下推广绩效问责的理念是需要付出特别努力的，因为院校倾向于把所有外部质量保障措施都看作是问责手段，尽管有些外部质量保障措施的设计本意是支持院校内部改进。传统的外部质量保障活动往往也确实是聚焦于问责和认证的比较多，而现在如果要真正做到支持内部改进，那就需要在提供相关的咨询、培训，传播最佳实践案例和协助院校完成相关出版任务等方面给予更多专业的支持。留在原地不能算是改进，有时即便是留在原地也需要不断地奔跑（因为别人也在奔跑），实施改进往往需要飞奔和跨越。改进不只是做到院校计划要做的或者外部要求你做的，也不只是物有所值或者不变得更坏，而是要做得更多、更好、更快，还要更便宜，做到物超所值，超越计划，超越期待。

当然，不能把外部的驱动目的与院校的质量强化动机和内部改进机理混为一谈，也不能把评估委托者的评估目的与评估者的目标及工作原则混为一谈。院校能跑多快、能走多远，最终主要是靠自身的积极性和主动性。作为一种带着与生俱来的压力和敏感性的社会活动，评估往往容易被人们看成是面目狰狞的洪水猛兽，尽管如果使用得当它本也可以是和风细雨和阳光雨露。所以，我们在通过评估服务院校内部质量保障的过程中，需要对其过多不必要的压力带来的风险始终保持警惕。一项好的外部评估能够在一种比较宽松的诚实反思和学习交流的氛围下，帮助院校显示优势与不足，为改进提供指引；引起相关方面的重视，争取必要的资源；增强内部的团队精神、认同感和凝聚力；使利害相关人更好地理解内部质量保障的重要性并更加关注质量保障，促进质量保障活动的开展；通过收集和推广最佳实践，整体提高学校教育质量；同时进一步完善教育管理信息系统。

在构建一个更加具有透明性、问责性、参与性和平等性的社会的过程中，教育的外部质量保障也将更多地强调多元的、平等的民主参与。作为质量主体的院校是质量保障的最主要的利害相关方，他们的参与是至关重要的。外部质量保障措施无论怎么说都是某种来自外部的介入和干预，尽管外部质量保障机构总愿意一厢情愿地将其评估说成是一种改进措施，但是院校则倾向于在心底里将之看作是外部的一种问责手段，起码他们有这方面的顾忌或者担忧。尽管我们也一再听到院校的领导在公开场合甚至私下场合谈及自我评估不是为了应对外部评估，也不排除不少领导声称的“我要评”是真诚的，但是从实际的自评过程重满足短期达标要求、轻寻求长期专业支持来看，他们对外部评估的目的还是有一定的疑虑的。因此，外部质量保障应有一个淡化问责的宽松的制度安排，少用简单的排名，不要动辄与拨款及奖罚挂钩；要信息公开遵循规则并征得院校的认可，这样才能使外部评估真正成为一种赋权增能、咨询决策和服务发展的能力建设和学习提高的过程。

作为外部质量保障核心措施的评估活动属于社会专业服务活动，它给服务对象提供具有附加值的公共服务，是一种为其增加某种资产、带来某种利益、可在某种市场按社会规约进行交易的服务产品。但是，不宜将教育评估机构简单地看作是一种评估研究机构或者是社会中介机构，更不能将之当作一种民间评估社团机构甚至是一般私营企业（非专司教育质量保障及评估业务的政策研究机构、院校协会、行业组织和其他评估服务提供者另当别论）。美国和菲律宾的院校协会不是我们理解的评估社团组织，丹麦评估学会实际上也是政府成立的负责整个教育系统评估的独立机构，英国的质量保障署也不是我们所理解的中介机构或者一般意义上的公司，澳大利亚的第三级教育质量标准局（由AUQA转型而成的TEQSA）更是一种超级的监管部门，其他国家的教育质量保障机构也大多是独立、专业的权威部门而不是我们一直以来理解的那种社会中介。如，芬兰的高教评估理事会（FINHEEC）、挪威教育质量保障署（NOKUT）、新西兰的大学学术评审署（AQA）、泰国的国家教育标准与质量评估办公室（ONESQA）、印度国家评价与认证理事会（NAAC）、马来西亚国家认证委员会（LAN）、埃及的质量保障与认证计划署（QAAPA）等均是如此。其中NOKUT虽属依法成立的独立公共机构，但除了独立开展评估活动外，还承担教育部对突出的高教质量工作的年度评奖。瑞典国家高教机构（HSV）本身就是被授权负责高教评估等的政府机构。有些国家（如冰岛）还在教科文部内部确立专门单位负责院校等评估。即便是一些行业性比较强的专业认证机构也不宜称作社会中介。

目前，中国不少地方将评估机构理解为institut是不恰当的，因为它们不是学会，主要业务也不是研究；同时将agency理解成中介也是不合适的，因为英文中的agency具有受特别的委派从事专门工作的意涵，所以上述许多国家的质量保障机构均称为agency。中国香港地区与教育质量保障相关的机构有质素保障局（QAC，属于大学教育资助委员会辖下的一个半独立的质量保障机构）、香港学术及职业资历评审局（HKCAAVQ）、香港品质保证局（HKQAA），其中的品质保证局也使用了agency一词。尽管agency确有受委托为他人办理某种业务者之意涵，但在教育质量保障机构中，它更多地是指“行使权力或达到目的所通过的人或物”“政府的一个部门或行政单位”等。

教育评估机构作为独立的、专业的权威部门，它有一套专业的标准，遵循规范的程序：对其服务对象理解但不迁就，适应但不随意，帮助但少干涉，坚定但少强制。这样才能真正完成好政府及其他利害相关者委托的特定评估任务。评估机构的这一身份应该通过立法和正式的制度化安排予以保证。目前，中国主要的教育评估机构均是政府教育主管部门下属的事业单位，其中个别机构属于参公管理，今后应参照国外的普遍做法并结合自己的国情，努力建成能够承担起外部质量保障的专门责任、具有准政府（quasi－governmental）和准管理（quasi－regulatory）职能的更为独立的专业权威部门，按照介于专业技术类和行政执法类之间的适当公务员职位类别进行监管。

当然，在顶层设计中积极借鉴和吸收境外相关经验的精髓和始终坚持适应国情的同时，也要坚持与时俱进。其实在境外也有不少人是不满意他们的外部质量保障体系的，甚至是非常失望的，不少地方也在不断地进行修正和改革。如，澳大利亚已经采取激进的立法步骤将原来的大学质量保障机构转变成了具有监管职能的机构；美国也有人批评认证机构的失败，目前正在反思认证制度的缺失而探讨其他的可能性；英国则有人抱怨QAA不按照标准进行测量，目前已经改变了原有院校质素评审模式而进一步强调国家标准和风险评价。芬兰、挪威和印度等国的质量保障体系也不断进行改革。总体而言，学校内置的质量机制与外部质量保障措施还没有平衡协调地发挥作用，院校认为目前的外部质量保障活动还是“太贵、太耗时、太具有侵入性”，而政府和社会也还有不尽满意之处。所以，外部质量保障机构以及保障体系的建设不可能一蹴而就。在讨论外部质量保障架构的顶层设计时，无论是独立性的定义还是自主权的划界，均要少一点把评估当权利的领地内排他思维，多一份把评估当专业服务的共同责任合作分担情怀。有一个底线是要始终坚守的，那就是在有效落实外部问责要求的同时，院校的自主管理、自我保障能力不仅不能削弱，而且应有更好保证。

三、服务院校内部质量保障：评估增强权威性的本质要求

评估工作的权威性不只是其独立法定地位所规定的，更是在其通过专业性的提高和其服务过程及产品质量的提高而形成的专业地位所决定的。有为才能有位，评估对于其服务对象有多少附加值，才会有多高的专业权威性。评估作为外部质量保障的核心环节，其专业方面的作用大小从根本上来说是要看其在帮助其服务对象过程中所带来的改变的多少。作为承担外部质量保障主体责任的教育评估机构，其基本职能除了履行对政府及社会的责任，主要就是支持院校的内部质量保障及质量持续改进。外部评估如果使用得当（如避免官僚体系对学术环境的侵蚀），可以对强化内部质量保障起到很大的促进作用，不仅在帮助院校建立质量环路及质量体系结构等方面极大地降低交易成本和试错风险，而且通过相关的专业咨询、培训、合作出版和传播最佳实践等协助院校整体提高教育质量。尽管外部评估也总会带来诸如增强质量意识、改善办学条件、促进教学管理等总体性影响，但外部质量保障的根本目的或者说主业是支撑院校内部质量保障及其持续质量改进。通过外部评估强化内部质量保障不应被看作是外部质量保障的一个副产品，而是其核心任务和最基本的目标要求，因此，评估的专业地位及其权威性归根结底主要是看其服务院校内部质量保障和质量持续改进的能力与水平。作为外部质量保障措施的评估活动，应该以一种很高的专业眼光与水准，去核查教育机构的质量保障政策与策略、战略及运作层面的管理，以确定院校职责范围内的质量活动是否有效以及内部质量保障机制已发展到何种阶段。

外部评估可以为院校完善内部质量保障做很多工作，通过建立在公开对话和相互信任基础之上的专业支持，能够帮助他们达到持续质量改进的目的。外部评估除了确认院校的雄心水平（level of ambition）以及质量工作的信心水平（level of confidence）、发展阶段（stage of development）或成熟程度（degree of maturity），还可以为学校带来同行的不同视角及其自身的最佳实践案例，可以带来业内的专业基准和可供参照的一流标准。院校质量就是在内外的共同努力下不断提升的一个连续体。在院校质量持续改进的这样一个连续体中，外部评估除了可以通过独立的观察和评审发现学校值得赞扬的方面、可向同行推介的做法和堪称业内最佳的实践，还能针对不足的方面提出改进的建议，更能够面向学校质量改进实践中面广量大的正在进行中的努力（包括动议、首创精神、创新实践以及针对问题提出的解决方案）作出正面的肯定和相关的断言，特别是要针对学校自身已经发现的问题与不足之改进思路与相关路径表达同行的认可、赞同和代表来自特定专业领域的某种首肯。这些都是外部评估可以为院校持续质量改进的连续体所能够追加的价值，如图3所示。
 

质量是外部质量保障机构和院校的共同责任，但首先是院校的主体责任。所以，外部评估的权威性必须建立在尊重院校的独立性及自主权的基础上。外部评估必须充分尊重院校的质量主体责任和主体地位，必须与院校的质量改进努力相契合，决不能将之变成一种对院校自主权的侵入和非法干预，决不能忽视院校本身的努力从而破坏其创新力。从本质上来说，质量及其保障均是专业性质的活动而非管理性质的活动，试图通过管理手段进行控制而离开了专业的介入和投入并不能达到维持和强化质量的目的。新西兰大学学术评审单位（NZUAAU）规定的院校质量体系遵循的原则包括：学术（含学业）质量在其责任尽可能地靠近研究、教学和社区服务的学业/学术过程时得到最好的保障；质量保障是一个连续的、主动的和应答性的过程；质量体系在其带来有质量的教学和有质量的成果的成就时是有效的；高等教育的有效的质量保障需要使用外部的学术和专业参照点。新西兰大学学术评审单位规定的评审原则中也强调与院校的合作伙伴关系，强调变革的过程是由院校所拥有，强调强化内部质量保障的外部努力，要围绕院校已经建立的改进程序而不是从另一个背景中去强加一个别的程序。

外部质量保障的任何努力都应当建立在院校的现实基础之上。尽管外部评估要在一定程度上独立于院校的影响以维持其超然地位，但是评估机构建立其专业权威的主要途径却是旨在服务院校的业务交流和同行对话，除了评估后出具正式的评估报告和评估期间的专家反馈与交流，评估机构还可以通过多个环节来增进与院校的专业互动，如评前培训、预访程序、评估主题协商、进校专家名单协商、评估报告核对、评后研讨会、进展报告、改进回访等。由于一直以来院校章程和规划的缺失、院校入门审批的不足、政府事无巨细的外部管理的强势地位以及现代学校制度的不完善等原因，目前，中国院校的内部质量保障机制还极不完善，而随着院校质量主体责任和主体地位的回归，内部质量保障必将提到更加重要的议事日程上来，因此院校在这方面十分需要来自外部的专业支持。在这样的背景下，评估机构大有用武之地，这是其通过专业服务建立评估权威性的极佳机会。
 

对照ISO9001管理中的质量体系运行原理，如图4所示，中国院校现有的内部质量保障机制还存在着诸多问题，包括没有思路清晰的、可以引领学校质量工作的质量环路；没有合理的、可实际执行的质量体系结构；没有完备的质量体系文件（包括标准和政策等）；质量体系的运行没有实效；相关质量评审及管理评审活动尚未很好地开展起来；持续质量改进机制尚未确立。就拿质量环路来说，绝大多数学校没有建立真正的环路，不仅没有理清相关的思路，而且不少用词并非质量管理的专业用词，而是中国式的传统管理用词。再拿质量体系结构来说，绝大多数学校建立的繁杂的体系尽管显得体系结构已若有其事，但是从质量原理和可行性来看均有明显的缺陷，既未反映质量管理的一般规律，也无实际的可操作性，往往只是一张可以挂在墙上的漂亮图案。这些图案中显示的由不同线条和箭头表达的系统架构和结构关系是不合逻辑的，不少用词是不专业的或者是过于传统的。最大的缺陷是其形式的完美后面混乱的架构和不合理的关系，如果不看这些图案可能还大致知道质量如何管理的话，那么看了这些图案后便是大脑一片混乱或者空白。这样的环路和体系结构对于院校内部质量保障及持续质量改进是无益而有害的。

而西方国家在院校内部质量保障机制建设方面已先行了一步。根据欧洲大学协会（EUA）于2010年2月至4月对36个国家的222所高等教育机构进行的一项网上调查，90%有院校层级的质量保障战略性政策文件，其中2/3有单独的质量保障政策陈述，1/4在战略性规划中有质量陈述；95%建有校级信息系统；内部质量保障的组织结构则是多种多样的；过半数的机构有校级领导专门负责质量工作，成立校级质保单位，有校级层面的质量计划；在系级以上层面建立相关职责和配置质量保障人员的情况也占到一定的比例；57%的机构是在2000－2009年之间建立质量保障体系的，27%是在此前建立的。由此可见，1999年提出欧洲开展质量保障合作和2005年建立欧洲质量保障标准是两个重要的时间节点。
 

应该看到，发达国家(地区)的大多数高校均已建立了内部质量保障的程序。大多数学术人员也意识到并接受一套更强有力的质量保障制度的存在，大部分学生也认可质量保障体系的存在并在一定程度上参与到内部质量保障中去。多数学校采用PDCA质量环路，如阿姆斯特丹大学在学校、学部、学院/研究生院、专业和课程等五个层面均采用了PDCA循环，如图5、图6所示。也有一些高校建立了具有自己个性的质量环路，如中国香港科技大学，如图7所示。
 

从现有的实践经验来看，内部质量保障需要回应外部问责的要求和外部专业的要求，同时考虑院校作为质量主体本身的背景、特征、现状、需要和可能。信息化、经济全球化、高教国际化和高教大众化对高校的质量方面的竞争力提出了要求。同时，来自外部的变化和要求需要与院校内部的价值、标准和实践相适应。院校在质量保障中的主体责任应得到进一步落实。政府与社会应支持院校建立、培育和强化内部质量保障机制，同时院校也应通过内部的运作建立起外部可以理解的质量策略，使院校的自我分析和外部的同行验证成为可能。尽管质量改进的方法与策略千变万化，不同学校的质量保障的机制及基本政策却总是极其相似的。质量保障体系的完善程度均应包括组织结构的合理性、质量评审活动的活跃性、自我评价的持续性、信息系统的完备性、利害相关人参与的多元性和质量强化过程的有效性。完善的质量保障体系总是应该把策略、质量的拥有权、持续改进、资源、评价和评审活动等都能通盘考虑进去。

外部质量保障措施不可避免地会在一定程度上对院校教职员工产生由外及内、自上而下的影响，因此，避免表面化的服从、真正地在院校的具体情境下鼓励改进并倡导质量文化建设就显得更为重要。要帮助教职员工更好地落实外部对于院校完善内部质量保障的要求。外部质量保障机构有义务帮助院校完善内部质量保障机制，但是院校内部质量改进则主要是院校自身的直接责任。外部过度的问责往往会制约院校内部的改进。有时外部越是过度关注内部改进，内部改进就越难以真正得到落实，反倒是增加了表面化服从和消极应对的风险。过于强势的外部要求还会侵蚀院校原有的同行诚实反思的文化氛围。与外部质量保障措施和程序不同，内部质量保障更多地需要从质量文化层面切入质量工作，而质量文化往往同个体及集体的责任精神和质量精神有关，需要在一个相当长期的过程中通过专门的质量保障活动和其他相关的活动逐步地培育出来。在理想的状态下，质量的追求应该成为自然的文化现象而非强制的工作要求。质量是每个人的共同责任，是实际投入而非口头承诺，是现实而非假设，是行动而非说教，是习惯而非事件。在高校现实环境中，要强化质量意识与自觉，对行为心理和组织变革所涉及的因果关系和知识行动间的关系进行调适，处理好学业质量与学术自由的关系以及制度构建与具体运作之间的关系，必要时调整利害相关人之间的权利关系，使水平面下的矛盾、紧张、冲突得以纾解。

所以，要处理好外部质量保障的普遍要求与院校实际的关系，保护院校自主权和多样性，必须有一个非科层式的、开放兼容的、宽松的内部质量保障框架。同时，还要避免出现组织过于刻板、结构过于复杂、程序过于繁琐、系统过于庞杂的内部质量保障体系。根据“崔西定律”，任何工作的困难度与其执行步骤的数目平方成正比，如果完成一件工作有3个执行步骤，则此工作的困难度是9，而完成另一工作有5个执行步骤，则此工作的困难度是25，所以必须要简化工作流程。内部质量保障体系建设要防止陷入形式主义、官僚体系和烦琐哲学的泥坑。在这方面，西方高校已经有许多可供我们借鉴的经验，如昆士兰大学的质量管理与保障框架就是一个很好的范例，如图8所示。
 

内部质量保障体系的建构是以职责界定和活动设置为基础的。要鼓励国内院校成立专门的校级质量保障单位。内部质量保障单位应负责使用各种反馈来改进教与学的过程，有效实施各项政策与程序以落实大学的四大功能（主要是教学与研究功能，目前在中国主要是教学功能），开展各种自我评价，确保系科制订课程及专业明细并报告执行情况，监测学生就业情况，在教职员工中传播质量文化，提供各种必要的培训，安排外部力量参与内部评估。质量保障的具体实践可包括：制定质量手册，安排课程协调人，制订课程及专业明细，制作课程档案，检查备课计划和工作日志，提供相关资讯，学生评教、学生评课，公布考试成绩，对困难学生提供学业支持，开展专业与课程的外部评估，评价校内行政部门，发挥好校内现有各种委员会作用，成立课程发展委员会，召开教职员和系科会议，建立个人绩效标准及目标，实施教师专业发展等各种改进计划，实施自我评价，处理学生抱怨，吸纳利害相关人的看法。院校的自我评价应涵盖学术标准、学习资源与课程设置、教员录用、教学实施、学生学习及生涯指导、治理与行政支持、研究、社区服务和质量管理等。

目前，内部质量保障活动还面临很多现实的制约，如人力资源的不足；利害相关人中漠视的态度，对其重要性及功能认识的不足；现有质量体系结构中交叉的角色分工和经费、时间、资料收集等方面的困难。但是正是在这些方面，独立的、专业的、权威的教育评估可以更好地发挥其特有的作用。

当然，只有基于文化层面的质量保障才是最可靠的保障。金·卡梅隆和韦斯利·塞恩（Kim　Cameron Wesley Sine，1999）在组织性质量文化研究中，提出由低到高的四种质量文化：不重质量的文化、差错检测文化、差错预防文化、创造性质量文化，也可以称为质量管理的四个时代。第一个时代以按照过去惯例来管理质量为特征。质量没有作为一种优先领域，没有被系统地测量，也没有与组织战略相连接，组织不重视顾客的反馈，在大部分情况下质量作为一个主题往往是与培训、研发或订单输入不加区分的。第二个时代以督导和质量控制为特征。主要关注避免错误，减少浪费、返工和修补，检测问题，迅速、准确、有效地回应顾客的抱怨，事后评价满意度，聚焦顾客的需求和要求。第三个时代以质量保障与战略管理为特征。主要关注差错和错误预防，期待零瑕疵，要求每个人负起责任，聚焦过程和问题根源，满足并超越顾客期待，事先消除问题，让顾客参与产品设计，重视顾客的偏好及希望看到的产品特征，强调初次就把事情做对。第四个时代则以内化顾客偏好和预测顾客需要为特征。主要关注持续改进和提升标准，注重一贯做对事情，强调突破，聚焦供方的改进、顾客和过程，期待终生的忠诚度，取悦顾客并给予其惊喜，预测期待并创造偏好。我们的内部质量保障体系的建设，应该上升到后两个更为先进的质量文化层面来加以理解和予以强化。

（摘自《高教发展与评估》，2016年1月第32卷第1期，江苏省教育厅，袁益民）